“十一五”规划纲要草案首次将我国９６０多万平方公里的国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并将实施不同的区域政策，这一新的提法引起人们的广泛注意。

    参加两会的代表委员认为，四大主体功能区的明确提出，预示着未来中国经济社会发展方向更加明确，在生态保护上更有约束力，在政绩考评上更有针对性。

    谋求发展：方向更加明确     

    国家统计局网站有关东部地区各省市改革开放２６年来的一组组数字，记录着这些经济先行地区创造的发展奇迹和对共和国的贡献。２００４年 ，由１６座城市组成的长三角都市圈，以占全国１％的土地面积，创造了全国国内生产总值的１８．７％，贡献了全国财政收入的２２％和全国进出口总额的２８．４％。但土地日趋紧张、能源难以为继、城市超负荷承载、环境严重透支等难题，也日益突出地摆在前进的道路上。

    “要想继续成为全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域，长三角下一步必须把提高增长质量和效益放在首位，下大力气提升参与全球分工与竞争的层次。”上海市发展改革委副主任俞国生代表说，“而这正是‘十一五’规划纲要对优化开发区域的发展要求。”

    “十一五”规划纲要草案提出，各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局。“ 这是对科学发展观的具体实践，体现了实事求是的精神。”全国人大代表蒋远华说。

    “优先开发区域必须改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式。”国土资源部副部长李元说：“‘十一五'期间中国仍处在快速工业化和城镇化阶段，但是，保有１８亿亩耕地的约束性指标绝对不许突破。对优化开发区域，我们将实行更加严格的建设用地增量控制。”

    “中国是一条巨龙，优化开发区域就是龙头，重点开发区域则是龙的躯干。如何想法设法让龙头昂得更高，躯干变得更强壮，这就是上述两个区域的发展方向。”全国政协委员龚立群说。

    “如果按照功能区的规划对号入座，中部的多数地方理应属于资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的重点开发区域。相关政策显示，这一地区的基础设施建设将得到国家投资政策的支持，产业配套能力建设将在产业政策的引导下得到加强。”来自河南的夏林代表说。

    生态保护：更有约束力 　　

    “在龙头高昂的同时，还必须保证它身上的敏感区域受到保护，最脆弱的地方免受伤害，限制开发和禁止开发区域就属于这敏感、脆弱的部分。”龚立群委员说。

    面积达１．１亿公顷的我国１１６４个依法设立的各类自然保护区域被公布为禁止开发区域后，革命老区河南商城县的农民沸腾了，因为他们看到了保护青山绿水的希望。

    前不久，围绕该县金岗台国家地质公园内一个大型钼矿要不要开采的问题，引发了强烈的争论。“现在我们放心了，国家已经明确把国家地质公园规划为禁止开发区域，谁再这么做就是违反国家政策。”商城农民张建国在电话中激动地对记者说。

    一个严峻的事实摆在我们面前：中国相当一部分国土的生态环境十分脆弱，并不适合大规模推进工业化、城镇化。对这些地区来讲，实现第一个翻番、达到人均１０００美元 ，生态环境已不堪重负；若按原有的发展模式实现第二个翻番、达到人均３０００美元，势必大大超出其生态环境的承载能力，对生态造成破坏。

    在依法强制性保护，控制人为因素对禁止开发区域自然生态干扰的同时，大小兴安岭森林生态功能区、青海三江源草原草甸湿地生态功能区等被明确宣布为“十一五”期间国家限制开发的区域。“十一五”规划纲要草案提出，要逐步使限制开发区域成为全国或区域性的重要生态功能区。

    “这是一种发展理念上的飞跃。追求人与自然的协调和可持续发展，不搞过度开发和竭泽而渔，具有很具体、很强烈的约束力。”神农架林区党委书记谭徽在代表说，“像神农架一样的许多‘生态重地’必将得到更加有力的保护，有效地避免开山、挖矿等人为因素的干扰。”     

    政绩考评：更有针对性

    “十一五”规划纲要草案提出，对四大主体功能区实行分类管理的区域政策，在财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口管理政策等方面实行区别对待。与之对应的绩效评价和政绩考核体系也有不同的具体要求：对优化开发区域，要强化经济结构、资源消耗、自主创新等评价，弱化经济增长的评价；对重点开展区域，要综合评价经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平等；对限制发展开发区域，要突出生态环境保护等评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；对禁止开发区域，主要评价生态环境保护。

    “过去我们也讲发展的定位，但定位比较模糊，虽然说了不让干，但为什么不这么干，干了又怎么样，都缺乏强制性的要求。现在的政策和考评界定得一清二楚，你享受了相应的政策，就必须接受相应的考核，出了圈子就不行。”吴天君代表说。

    “用行之有效的手段，在全面布局与地方自主、整体产业规划与地方现实之间找到最佳的平衡点，并引导各地在各自的功能范围内发展，是摆在我们面前的一个新课题。在防止低水平重复建设的同时，更要防止高水平重复建设的发生，比如说现在许多地方都列为支柱产业并已显过剩的汽车、火电等项目，已有了这方面的苗头。”陈义初代表说。

    “不同区域的资源环境承载能力不同，集聚产业和人口的能力不同，发展的内涵和要求当然也不应该相同。”陈义初说，“我们提出科学发展观已有两三年了，但相应的政绩评价体系并没有发生根本变化，许多地方仍以ＧＤＰ和财政收入论英雄。作为未来五年的‘发展宪法’，我们必须用严格的考核机制来保证规划落在实处；否则科学发展观在实践中的落实就会大打折扣。”（完）

　　新闻背景

    什么是四大主体功能区？    

    新华社北京3月12日电（记者顾立林、谢登科）在全国两会间供代表审查的“十一五”规划纲要草案中，将我国国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。那么，什么是四大主体功能区呢？    

    优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次，继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域。

    重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。

    限制开发区域是指资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。要坚持保持优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。目前东北的兴安岭、长白山林地、三江平原湿地等，西北的新疆阿尔泰、青海的三江源等地，内蒙古的部分沙漠化防治区，西南等地的一些干热河谷、喀斯特石漠化防治区，黄土高原水土流失防治区，大别山土壤侵蚀防治区等，都属于限制开发区域。

    禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。要依据法律法规和相关的规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。规划草案中明确，禁止开发区域共包括243个国家级自然保护区、31处世界文化自然遗产、187个国家重点风景名胜区、565个国家森林公园、138个国家地质公园。（完）

    五项区域性政策保证四大主体功能区“发挥功能”

    新华社北京３月１２日电（记者顾立林、谢登科）“十一五”规划纲要草案指出，将对优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区实施分类管理的区域政策。

    一是财政政策。要增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。

    二是投资政策。要重点支持限制开发区域、禁止开发区域公共服务设施建设和生态环境保护，支持重点开发区域的基础设施建设。

    三是产业政策。要引导优化开发区域转移占地多、消耗高的加工业和劳动密集型产业，提升产业结构层次；引导重点开发区域加强产业配套能力建设，引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。

    四是土地政策。要对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制，在保证基本农田不减少的前提下适当扩大重点开发区建设用地供给，对限制开发区域和禁止开发区域实行严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途。

    五是人口管理政策。要鼓励优化开发区域、重点开发区域有稳定就业和住所的外来人口定居落户，引导限制开发区域和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移。一些代表和委员认为，上述五大政策的落实到位，将使四类主体功能区发挥其应该发挥的功能，从而对中国经济社会发展的整体格局产生重要影响。（完）