国务院颁布的《黄河水量调度条例》（以下简称《条例》）于2006年8月1日正式实施。一年来的实践证明，《条例》的颁布实施，对加强黄河水资源的统一管理与调度、防止黄河断流、保护与改善黄河流域的生态环境、优化水资源配置、实现黄河水资源的可持续利用、促进沿黄地区社会稳定与经济发展都发挥了重要作用。《条例》的颁布实施，建立了黄河水量调度的机制，为黄河上中游水资源管理提供了重要的法律手段，各省（区）对黄河水量调度工作都高度重视，水量调度责任制得到认真落实，同时水量调度工作正规化、规范化、制度化建设的机制不断完善，为黄河上中游水量调度工作的顺利开展奠定了良好的基础。

    一、一年来黄河上中游流域实施《条例》的基本情况

    （一）地方人民政府行政首长负责制得到落实

    黄河上中游管理局根据上级授权委托，承担黄河干流禹门口至河源河段和支流渭河共48套取水许可证、84个取水口和黄河干流已建成发电的16座水电站的取水许可监督管理以及管理范围内的水量调度督察工作。监督管理范围所涉及的西北6省（区），大部分属干旱和半干旱地区，经济欠发达，少数民族众多。由于自然因素和历史的原因，社会经济的发展几乎全部要依赖黄河水。国务院“87”分水方案黄河可供水量370亿立方米，其中黄河上中游流域管理范围内为224.6亿立方米，约占61%。近年来，随着国家西部大开发战略的顺利实施，沿黄各省市工农业生产迅猛发展，部分省（区）已无国家分配的地表水水量指标，发展地方经济与流域水量统一调度的矛盾十分突出。例如2005年，黄河上中游流域的用水大户宁（宁夏）、蒙（内蒙古）灌区，水稻及其它农作物种植面积共超出计划40余万亩，加之宁夏又遭受50年一遇的大旱，两大灌区的超计划引水造成头道拐水文控制断面流量出现水调预警流量，小流量持续时间长达40余天，造成承担北京市主要生活供电任务的内蒙古某大型电厂引水困难，给黄河防断流造成极大的压力。

    去年以来，由于《条例》中明确规定了黄河水量调度计划、调度方案和调度指令的执行实行地方人民政府行政首长负责制，各地政府首长对黄河水量调度工作都十分重视，采取一系列强有力的措施，根据黄委的水调计划，结合当地实际情况，统筹安排社会经济工作，基本保证了各省际水文控制断面流量达到黄委下达的水调指令要求，为确保黄河不断流方面做出了很大的努力，同时营造了良好的水调秩序，为实现黄河在持续来水偏枯的情况下连续七年不断流做出了积极的贡献。

    （二）沿黄人民群众对黄河水调工作认识逐步提高

    黄河上中游流域沿黄地区祖祖辈辈都是依靠黄河水生存的，认为黄河从门前流过，用黄河水是天经地义的事，从来不受什么约束，所以长期以来对黄河水量调度工作有抵触情绪。在以往的水调督察过程中，经常有群体上访、抢水、砸损水闸口设施、打伤水管工作人员等事件的发生。去年以来，由于黄委系统和地方政府水行政主管部门在《条例》颁布和实施前后举行了一系列声势浩大的宣传教育活动，使黄河水量调度工作在沿黄人民群众中得到了一定程度的认可，“要保证黄河流域社会经济的可持续发展，保证黄河不断流，就要科学合理地配置黄河水资源，实施黄河水量的统一调度”。这个认识目前已成为黄河上中游流域广大干部群众的共识，促使黄委水调计划得到了较好的执行。一年来，黄河上中游流域沿黄地区水事秩序良好，社会安定，未发生大的水事纠纷和水调突发事件。

    （三）支流取水许可监督管理和水量调度工作顺利启动

    由于受各种因素的制约，黄河上中游重点支流的流域取水许可监督管理工作推进缓慢，支流水量调度工作一直没有启动。《条例》颁布后，黄委及时组织有关部门调查摸底，与地方水行政主管部门座谈协商，结合实际，研究制订方案，及时启动了渭河等重点支流的水量统一调度工作。并于上半年为渭河的4个重点取水口（林家村、魏家堡、泾惠渠、交口抽渭）颁发了取水许可证，使得久拖多年的问题得以解决。在黄委组织的两次渭河水量调度现场调研的基础上，于今年5月召开了首次渭河水量调度工作会议，对渭河水量调度工作提出了明确的意见和要求，会议通过充分交流，与会代表达成了共识。开展重要支流水量调度，是贯彻落实《黄河水量调度条例》的重大举措，首次渭河水量调度工作会议的成功召开，标志着黄河水量调度实现了调度范围由干流扩展至干支流的转变，为提高渭河水资源调度管理水平，加强总量控制和计划用水管理，科学配置渭河水资源，实现渭河流域有限水资源效益最大化，有效控制水污染，减少断流天数，保证一定的生态基流创造了基本条件。

    （四）黄河上中游流域各省（区）水权指标细化工作深入开展

    《条例》进一步强调了总量控制的原则，明确了黄河水量调度过程中对不执行调度指令的单位和责任人在行政上及经济上的处罚规定，促进了各级领导和广大群众水权意识的提高，改变了以往对水权漠然置之的态度。具体表现在各级政府高度重视水权指标细化工作，力争在初始水权的分配过程中获得理想的水权配额，有力地促进了水权指标细化工作的深入开展。目前，在黄河上中游流域部分省（区）已按要求完成了水权指标的细化工作，可望于近期全面完成。

    二、存在的主要问题及建议

    （一）《条例》颁布一年来存在的问题

    在推进流域水资源统一管理与配置方面取得了一定的成绩，但也存不少问题。一是用水计划的拟定和水量调度方案不相协调，特别是地方政府在安排国民经济发展阶段计划和年度计划时，如何根据黄河可供水量科学合理地安排城市生活与工农业生产用水还存在较大差别；二是黄河上中游地区六省（区）没有完整的调度监控和管理系统，有的灌区甚至连基本的计量设施都不健全，严重影响到黄河干支流水调工作的有效落实；三是对宁、蒙灌区退水规律的研究工作滞后，影响黄河干流水量调度方案制订的精度；四是部分群众对黄河水调工作的认识尚存在误区，上游少数群众对黄河调水调沙、外流域调水还不够理解。

    （二）主要建议

    一是加大宣传力度，采取一切可能的手段，进一步提高黄河上中游流域广大干部群众对流域水调工作的认识；

    二是加快制定《条例》实施细则，提高贯彻落实《条例》的可操作性。如黄河水量调度过程中对不执行调度指令的单位和责任人在行政上及经济上的处罚需进一步规范和明确等；

    三是加快全流域水量调度系统的建设，并在黄河上中游管理局和六省（区）水利厅建立黄河水量调度系统分中心，力争早日实现水量调度过程中的信息交流，不断提高流域水资源的科学管理水平，确保《黄河水量调度条例》的有效落实，为促进黄河上中游流域经济社会持续健康发展，确保黄河不断流，努力做出新贡献。