规模流转“一转就灵”吗

    7月中旬，半月谈记者来到河南省方城县二郎庙乡呼沱村，映入眼帘是一个近10米高的大门楼，上面写着：农业生态科技园。700多亩农田被铁栅栏围成一圈。进入园区，看不到丝毫现代农业的影子，约一半的农田杂草丛生，另一半杂乱地种着玉米和花生。

    村民杨生说：“2005年6月，镇里把俺们的承包田圈起来，逼群众把地反租给乡政府，由政府再转包给当地一个老板，搞高效林果业开发。为了让群众种林果，去年麦播时，乡干部把园区大门都锁了。”村民杨强说：“为了搞开发，政府和开发商也下了本，先后投资几十万元，在园区里修柏油路、装喷灌设施，还给群众免费发果树苗。可群众不愿种树，把树用开水烫死，偷着种上麦和花生。”

    村支书吴军轨说：“乡里想集中土地发展林果经济，带动旅游开发，可一部分群众拒签流转合同，加上树又没种活，承包老板觉得开发难度大，撂挑子跑了。”

    规模化经营为何遭群众反对？村民杨生说：“一是不划算。开发商反租农民土地，一亩一年只给400元，可俺光种一季春花生净利就是1000元。二是怕受骗。虽然开发商承诺今后向农民分红，可流转合同一签就是18年，到下一轮承包期，地到了开发商手里，到时不认账怎么办？”

    记者在河南采访发现，一些地方在土地流转中，甚至踢开农民，把“净地”整体流转给企业经营，虽然迅速形成规模化种植，企业效益猛增，但出租土地的农民却因此收入下降。2003年底，河南省延津县丰庄镇干部以每亩地年400元的低价，强迫飞王村农民将800多亩高产粮田转租给一家香港公司种菜，这家公司先后投入300多万元进行基础设施建设，迅速形成产业规模，但农民却因减收而连续上访。

    村民王协杰给半月谈记者算了一笔账：“我家7口人，原先种9.3亩地，可现在只剩4亩沙荒地，一年每亩只能打300多斤麦，顾不住日常生活。而租出去的地，种小麦和玉米，每亩纯利超千元。”村民秦广菊说：“香港公司租了俺的地，还不让俺们去打工，他们从南方招了几十人来种菜，把我们晾在一边。”

    发展现代农业的根本目的，是促进农民增收。以农民减收为代价，集中土地“反租”给开发商，虽然短时间内就可以实现产业增效，但是这种“现代农业”必然行之不远。1999年，河南省邓州市白牛乡为了建“农业结构调整示范区”，将白西、故事桥两个村346亩地先以每亩地520元的价格“反租”，再“倒包”给两个大户种植果树等经济作物，乡政府分别同群众和承包大户签了为期15年的土地“流转合同”。2004年以来，随着粮价上涨，中央惠农政策连续出台，两个村的群众强烈要求废止合同，收回土地。可承包大户态度非常强硬，提出“坚持合同、继续种地”。经过县、乡两级反复做工作，承包大户提出可以退地，但要求政府赔偿。其中一个承包97亩地的大户开出的“赔偿价”就达67万元，乡政府由此背上“土地流转债”。

    流转“地基”不牢，“农转非”现象抬头

    农业部政策法规司金文正处长接受半月谈记者采访时指出，根据农村土地承包法和即将于今年10月1日实施的物权法的规定，通过家庭承包方式依法取得的土地承包经营权，承包方可以按照平等协商、依法、自愿、有偿的原则，采取转包、出租、转让、互换等多种方式流转土地承包经营权；承包农户间为发展农业生产，也可以将土地承包经营权入股，发展农业合作生产。从长远看，建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势，但促进土地流转，关键在于真正赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，坚持农地农有、农地农用，防止发生大规模土地兼并。

    半月谈记者在调研中发现，一些地方权益保障并未完全落实，土地流转“地基”并不牢靠。

    国家统计局河南调查总队在鄢陵县和济源市一项调查表明，有56.4%的被调查农户不知道农村土地承包法，有69%的乡村基层干部对土地承包经营权流转一知半解或不知晓。在具体的流转中，行为也相当不规范。济源市被调查的117个农户中，没有签订土地流转书面协议的占78.4%，其中，既无书面协议又无口头约定的占10.8%；而经过乡镇农业承包合同管理机关登记、备案或签证及公证机关公证后流转的土地更少。

    相当一部分农民和基层干部对土地承包经营权益内容理解不深，对流转的界限规定不明白，而一些乡镇干部则认为当前农村集体经济变成了“空壳”，建设新农村，村集体得有钱，钱只能从做活“土地”文章上来。这导致土地流转在一些地方“走偏”，土地“农转非”现象抬头。

    河南邓州一位镇党委书记说：“全镇27个行政村，只有3个村有企业。为了发展集体经济，我们鼓励农民‘兑地’办工厂，对办企业村实行政策优惠，产生的税收乡村按三七比例分成。”

    南阳市宛城区溧河乡詹庄村有一个自然村名叫牛郎村，去年10月，詹庄村向溧河乡提出开发牛郎织女旅游景区、打造“中国爱情村”的规划，不久，广州一公司决定投资开发，并注册了“牛郎织女生态园有限公司”。目前牛郎村已同该公司签订协议，第一期租用农民土地188亩，用于开挖人工湖及修建庙宇等旅游设施。第二期租地100亩，种植生态作物。土地租期为40年，头10年，生态园公司每亩每年给群众租金750元，后30年的租金浮动。

    农业专家指出，这份协议多处违反土地承包法。一是土地承包经营权流转中不得改变土地的农业用途。二是流转期限不得超过土地剩余期限。三是土地承包经营权流转的主体为承包方，牛郎村无权签土地流转合同，合同只能一家一户地同农民签订。

    河南省农业厅农经处处长丁心奎说，中央《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》明确指出：“为稳定农业，稳定农村，中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地。”而且按照承包法规定，土地流转应是农户间的流转、农业内部的流转，而流转的一个重要目的是提高农业生产效率，保护耕地资源，对于“以租代征”等违规“越界”流转，坚决禁止。

    土地流转必须以发展农民利益为取向

    土地是农民的“命根子”，土地绝不能乱动，但也不能不动。土地怎么依法、自愿、有偿流转，在土地经营走向规模化的自然进程中基层政府能否助力、如何助力，是目前农村经济发展的一大难题。

    采访中，许多专家学者、基层干部达成一个共识：推动土地流转，切不可“干部主导”，不能搞强迫命令。丁心奎说，早在2001年，中央《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》就明确指出：“由乡镇政府或村级组织出面租赁农户承包地进行转租或发包的‘反租倒包’，不符合家庭联产承包经营制度，应予制止。”

    金文正强调，在土地流转具体操作中要特别注意六个问题：一是不得下指标。要充分发挥市场在配置土地资源方面的基础作用，用行政手段或者用下指标的办法推动无异于拔苗助长。二是不得强迫流转。各级地方人民政府及有关部门、村级组织在发展现代农业过程中，不得以村民会议决定、政府规定等方式强迫农民放弃土地承包经营权，不得违法收回农民承包地对外发包，不得以农业结构调整为名干涉农民的经营自主权，强迫农民改种其他经济作物。三是不得采取“以租代征”、“入股经营”等办法非法改变承包土地的农业用途。四是不得超过剩余承包期限。五是不得代替农民签订合同。六是不得截留扣缴土地流转收益。土地流转收益是农民的合法收入，任何组织或者个人不得截留、扣缴。

    虽然浙江土地流转还有着随意性、短期性等特点，但在人均耕地只有0.54亩的浙江，土地经营权和使用权的分离，正使越来越多土地顺利流转到农业生产新主体手中，成为这个省现代农业发展的“转折点”。

     （刊载时间：半月谈内部版8月5日  总第260期）